| 燃气政策导读

燃气特许经营权重新洗牌,浙江发布评估管理办法(附全文评注)

来源:天然气与法律    时间:2020-08-01 16:23

据悉,浙江省建设厅牵头组织出台了全国首部管道燃气特许经营项目评估办法《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》(以下简称《办法》)。

《办法》主要是对全省130家实际经营管道燃气的经营企业开展评估,对已取得燃气经营许可证,但未签署特许经营协议的燃气经营企业,由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议后进行评估;对未取得燃气经营许可证、未签订特许经营协议的管道燃气企业,由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议,并由当地燃气主管部门按照《燃气经营许可管理办法》有关要求审核发证后进行评估。

事实上,这部《办法》在制定过程中就受到了大家的广泛关注,特别是在征求意见稿阶段。阳光所油气事业部的行业律师,也为该《办法》提出了许多建议,因此,该《办法》正式版本其实相比征求意见稿版本做出了许多修改。

例如,征求意见稿版本中有“取得/未取得管道燃气特许经营许可证”的表述,我们理解该表述是与《浙江省燃气管理条例》第十四条的统一。但从全国各地实践来看,相对较多区域均是以签署特许经营协议作为取得特许经营权的外在表现形式,并未额外发放特许经营许可证。但实践中省内各地并未执行,仍是以特许经营协议为准。建议全省统一标准,为省内所有取得特许经营权的燃气企业发放燃气特许经营许可证;或者将表述改为“签订/未签订管道燃气特许经营协议”,避免法律规定与实践相脱节。《办法》第五条其实已经对此进行了修改,“对已取得管道燃气经营许可证,但未签署特许经营协议的,由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议,并按照本办法进行评估。”

该《办法》将有效推进浙江地区燃气企业规模化改革。管道燃气因其自然垄断的经营特性,地区规模化的经营将给企业带来生产、经营成本上的降低,进而将改革红利以终端气价下降的形式传导给用户。根据浙江省建设厅有关推进城镇燃气改革的重点计划任务安排,要在2020年底前完成首轮管道燃气特许经营评估工作,并由各地人民政府在评估结果的基础上,遵循市场经济规律,以政府为主导、企业为主体、市场化运作为手段,鼓励城燃企业间进行规模化、集团化整合,至2021年底,有条件的地市完成企业规模化整合,形成“一城一企”。

《办法》还强化了管道燃气企业市场准入。管道燃气的行业监管“重点”在于市场源头准入把控,《办法》要求对未签订特许经营协议或协议内容不全的管道燃气特许经营项目,由各地政府视评估结果采取补签、重签协议等措施。下一步,省建设厅将进一步出台特许经营协议的范本,并结合“证照分离”改革工作对全省的管道燃气经营许可证照情况进行检查整治。

附:《办法》全文与详细解读

浙江省管道燃气特许经营评估管理办法

第一条 为规范我省管道燃气特许经营运行,健全和完善管道燃气监管体系,根据《浙江省燃气管理条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》等规定,制定本办法。(解读:这是上位法。)

第二条 对本省行政区域内管道燃气特许经营的评估管理,适用本办法。

第三条 浙江省住房和城乡建设厅负责全省管道燃气特许经营评估的指导和监督工作,牵头建立全省管道燃气特许经营评估专家库,明确专家入库的要求和程序。

市、县燃气主管部门依据本级人民政府的授权负责本行政区域内的管道燃气特许经营评估的具体工作。

第四条 市、县人民政府建立由政府统筹,各部门协同合作的工作推进机制,成立由市政公用事业(燃气主管)、综合执法、公安、发改、财政、市场监管、应急管理等部门组成的评估工作领导小组,并制定具体评估工作实施方案。

第五条 管道燃气特许经营评估包括特许经营协议完整性评估和经营情况评估两部分。

对已取得管道燃气经营许可证,但未签署特许经营协议的,由市、县人民政府与燃气经营企业补签特许经营协议,并按照本办法进行评估。

第六条 市、县燃气主管部门可以委托具有相应能力的第三方机构编制评估报告。

第七条 特许经营协议完整性评估主要包括下列内容:

(一)协议条款的完整性;

(二)协议条款的合法性;

(三)应急预案的完整性;

(四)临时接管条件的完整性。

第八条 经营情况评估主要包括下列内容:

(一)合同履行能力及供应保障能力;

(二)服务质量和用户投诉处理情况;

(三)安全防控及应急救援能力保障。

经营情况评估以百分制计分,75分及以上为“合格”,75分以下为“不合格”,计分按照《浙江省管道燃气特许经营评估评分标准》(见附件)进行。

(解读:第七、八条主要对特许经营协议完整性评估、经营情况评估作出规定。在征求意见稿中,将评估分为完整性评估、符合性评估、经营行为和责任履行情况评估三个方面。我们在征求意见稿中提出了明确“经营范围和期限”、建议删除与特许经营评估本身无关的内容、确保评估内容的法定性和客观性等建议。

从最后结果来看,《办法》相比征求意见稿来说,对评估内容的规定删减了许多,但却更加聚焦“特许经营”,将征求意见稿中规定的其他方面评估移入《办法》之后的评分标准,更能体现重点。)

第九条 评估报告编制完成后,评估工作领导小组从全省管道燃气评估专家库中抽取专家组成专家组,对评估报告进行评审,评估领导小组结合专家意见作出“通过”或者“不通过”的复核意见。复核意见为“不通过”的,应当重新进行评估。

第十条 通过复核的评估报告,应当在当地人民政府网站公示,公示时间不得少于7个工作日,对评估报告有异议的,可向评估工作领导小组反映,评估工作领导小组予以研究处理。

第十一条 公示结束后,评估工作领导小组将评估报告报本级人民政府核准,经核准后书面告知燃气经营企业,并在核准后20日内报省住房和城乡建设厅备案。

第十二条 对特许经营协议完整性评估不通过的,市、县人民政府应当根据特许经营协议完整性评估意见,积极采取补救措施,可以协商重新签订特许经营协议或签订补充协议。

第十三条 经营情况评估意见为“不合格”的,应责令燃气企业立即整改,并在3个月内将整改情况报当地燃气主管部门。(解读:相比征求意见稿,增加了燃气企业的补救程序。)若拒不整改或整改不到位的,应由各地人民政府根据特许经营协议拟终止协议并进行临时接管。确需进行临时接管的,应由评估工作领导小组在公示结束后组织召开听证会。听证会需提前7日对外发布公告,载明听证时间、地点、参加人员等内容。

听证会相关资料随评估报告一同报人民政府进行核准。

第十四条 确需进行临时接管的,应严格按照临时接管预案执行,合理选择临时接管单位,并签订临时接管协议。临时接管期限最长为6个月,特殊情况下可延长至1年。

第十五条 临时接管单位应当制定临时接管工作方案,保证管道燃气服务的连续性和稳定性,并经评估工作领导小组审查通过后实施。

第十六条 评估工作领导小组组织原经营企业和临时接管单位进行相关交接工作,必要时可邀请消费者代表或媒体进行监督。原经营企业拒不配合或者暴力阻扰的,可以直接接管。

第十七条 对原经营企业实施临时接管的,市、县人民政府应当尽快完成管道燃气特许经营的重新招标工作,组织好资产清算和资产交割,并向社会进行公告。

第十八条 对不按照要求实施评估或临时接管工作,造成质量安全事故或者群体性事件的,依法追究相关部门及其负责人责任。

第十九条 对阻碍评估工作或临时接管工作的单位和个人,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以处罚。

(解读:以上都是对临时接管相应程序的规定。在征求意见稿中,对临时接管程序的规定非常简单,且没有赋予相关企业陈述、申辩的权利,我们认为与现行规定不符,因此建议“根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定,对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。同时,根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条和《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条的规定,主管部门终止特许经营协议应当符合上述法定条件或者协议约定条件,并且在实施临时接管之前还应当履行听证程序。目前法律法规层面并未规定中期评估结果会导致终止特许经营协议,而《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法(征求意见稿)》属于地方政府部门规范性文件,在没有上位法授权的情况下设置有关终止和接管的规定不符合《立法法》第八十二条的规定,存在立法效力瑕疵。”

最终《办法》也采纳了我们的建议,对此进行了修改,赋予了燃气企业陈述、申辩的权利。)

第二十条 市、县燃气主管部门应当建立举报受理制度,公开举报电话、信箱或者电子邮件地址,受理有关举报;受理的举报事项经调查核实后,应当形成书面材料,督促管道燃气特许经营企业落实整改措施。

评估过程中,发现存在违法违规行为的,移交相关部门调查处理。

第二十一条 市、县燃气主管部门应当建立管道燃气企业特许经营评估档案。

第二十二条 城镇燃气基础设施和管道燃气特许经营涉及国家安全审查的,按照国家有关规定执行。

第二十三条 本办法自2020年9月1日起施行。

(解读:在征求意见稿下附评分标准“安全生产与管理情况”中,并无对“燃气企业无责”的相关规定,因此我们建议,应当排除非燃气企业责任引起的事故,最终《办法》采纳了我们的意见。)

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